浅析财政滚动预算面临问题及改革

　　一、引言
　　财政预算也称为公共财政预算，是对未来一定时期内收支安排的预测、计划。它一般是由政府财政部门编制，并历经相关立法机关国外一般是议会，我国是人民代表大会）的审核批准，综合反映政府一定期间（一般为一年）的收支总账本。财政预算的本质是政府活动的货币化反映。财政预算主要由收入预算和支出预算组成。财政收入主要由税务机关、财政部门及海关等征收部门完成。财政支出主要由财政部门逐级下拨经费完成。
　　新预算法对预算编制科学性提出更高要求。从2004年第十一届全国人大规划对预算法着手修改开始，到2014年8月31日，《关于修改中华人民共和国预算法的决定》在全国人大常委会获得通过，历经十年、两届人大、四易其稿、征求30余万条意见，在许多有识之士的推动下，有经济宪法之称的预算法经过艰难的博弈，终于完成了首次大修，并于2015年1月1日开始实行。新预算法的实施，是政府落实把权力关进笼子的一种可贵的进步，也对政府的科学决策能力提出了更高要求。为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要，新《预算法》强调，各级政府应当探索建立跨年度预算平衡机制。
　　二、我国财政预算编制存在的主要问题
　　（一）政府预算编制时间过短
　　以财政部关于编制2014年中央部门预算的通知为例，该通知于2013年6月24日发出，要求2013年7月31日前，各中央部门将部门预算报财政部。从两个时间来推断，各部编制预算时间只有区区一个月左右。充足的编制时间，是预算草案的科学、全面、合理、有效的一个重要基础条件。预算编制需要收集各种数据，咨询各个相关部门，统筹分析，详细计算，特别是在目前进行的编制部门预算、细化预算编制的改革和一些预算单位试编零基预算的情况下，需要对大量的各种基础数据进行计算分析，就更要需要时间的保证。如果国家部委编制预算的时间都是如此仓促，还怎么保证预算测算的准确性与科学性。
　　（二）财政预算的编制缺乏科学的分析
　　由于我国氏期处于计划经济体制之中，人治大于法制，政府习惯于大包大揽，习惯于下达命令性指令，而缺乏对国际国内市场与经济形势的科学详细分析，没有建立相应的数据分析数据库和分析模型。科学预算缺少人才储备和经验储备。
　　（三）政府预算的编制缺乏足够的监督
　　政府预算主要由财政部负责汇总编制，然后提交国务院，最后提交全国人民代表大会审议，但是人大由于自身历史体制原因，对于预算的审查与评判非常乏力，财政预算缺乏必要的和充分的制约与平衡。由于财政预算的编制不科学，产生了一些弊端。如预算编制不合理，缺少前瞻性，与实际发生时的收支产生较大差异，只好在预算执行期间不断的调整预算，不利于维护预算的严肃性。还有导致公众意见比较大的年底突击花钱现象，就是预算通过人大审核时间较晚，导致经费拨款集中于下半年，甚至集中在最后一个季度，给人以突击花钱的印象。而且预算缺乏监督和制衡，预算信息不够公开，预算过程不透明，无形之中降低了公众对于预算科学合理性的认同。
　　三、滚动预算改革的前提准备条件
　　（一）充分吸收国外先进经验
　　英国、美国等发达国家运行历史长久，在预算方面积累了丰富的经验，我们可以加强考察，学习其成熟的预算管理体系，同时研究进行必要的改造使其适应我国国情。
　　（二）成立专业机构
　　工欲善其事，必先利其器。没有强大的组织保证，我们的预算就没有一个着力点，我们可以仿照其他国家的做法，类似于美国联邦政府在白宫设立的地位比较高的预算管理办公室OBM，我们也可以设立独立的预算管理办公室，地位与其他部门平衡或者略高于其他部门，在政府最高权力领导下，专司财政预算分析，编制。只有预算部门的地位提高了，预算管理的地位才能得到切实的提高。
　　（三）加强基础条件建设
　　加强预算部门权力的同时，加强预算人才队伍建设，招纳一批高水平精通统计、财务、税收及金融等专业的人才，为预算部门服务，致力于提供专业的预算综合解决方案。在政府层面加强立法与机制建设，提高其他部门对预算部门信息共享力度，寻求与软件公司合作，开发出适合国情的预算管理管理系统。从现在开始，建立国家预算大数据库，建立经济形势、人口因素、自然资源、地理条件、国内国际大环境、国家财政状况等各种因素对预算的影响函数，通过一段时间的探索，积累历史数据，逐步建立可行的国家预算管理模型。
　　四、滚动预算的改革途径
　　（一）了解滚动预算的本质
　　严格意义上来说，财政滚动并不完全是把预算完全分解到未来的几年之中，一般是近一个年度的非常详细，且执行的比较严格。后几年的是一个大的框架，该框架约束力的大小决定预算体系的不同。当该框架约束力较小时，中期预算就成了政府的笼统规划，往往缺乏效力，而且肯定会受到执政者更替的比较严重的影响。如果该框架的约束力比较大时，它可以称为某种意义上真正的中期预算。它不会受到执政者更替的影响，因为有相关法律的保障。我国目前的财政中期预算改革，其实质就是逐步加大该框架约束力的过程。
　　（二）加大中期预算框架的约束力
　　贯彻执行新预算法，加大中期预算框架的约束力，前提就是在前述几项条件成熟的基础上，政府有能力编制出合理科学的预算。要积极推行财政滚动预算的编制，即使中间有所失败，但总结出更多的经验教训也是一个进步。
　　（三）加强科学预测能力建设
　　三年滚动预算的编制是个新内容，由于我国财政体制的历史原因，一直以来编制的都是一个年度的财政预算，要想编好三年滚动预算，财政部门对未来形势的准确分析与预测能力成为一个比较大的考验，一方面，我们要改变以往的简单编制预算的思维方式，要把眼光放远一点，改变以前只盯住当年的习惯，学会分析预测未来几年的数据。可以通过吸收专业人才，为政府提供科学的预算工作。另外也可以借鉴国外经验，鼓励社会力量开办咨询公司，实行企业化运作，政府出资来购买其咨询服务。
　　五、结语
　　滚动预算是目前改革的一个初步可实现的阶段，滚动预算的推行，可以使财政收支更符合经济形势，有利于避免决策的短期化，财政调节的逆周期化。但是，中期预算的编制我们还属于起始阶段，还有许多问题需要解决。积极探索，努力实践，是探索适合我国国情预算管理体制的必由之路。从长远看，政府预算必然是由政府自我约束向公众约束发展过渡的，具有广泛代表性的人大有能力对政府预算行使严格的审查权，才是政府财政预算管理水平提高的最大推动力。